【 청년일보 】 성남시 대장동 개발사업 공모지침서 작성 당시 성남도시개발공사의 2개 개발팀은 민간 사업자의 초과이익을 환수하자는 의견을 냈다. 하지만 묵살됐다. 

 

당시 개발2팀장이었던 이모 개발2처장은 성남시의회 업무청취 자리에 나와 "2015년 2월 공모를 앞두고 지침서안을 검토하며 공공에서 초과이익을 환수하거나 대책을 마련해야 한다는 의견을 수기로 작성해 보고했다'고 밝혔다. 

 

이어 "개발1처장이 당시의 개발1팀장이었는데, 개발1팀도 초과이익을 환수해야 한다는 검토 의견을 올렸지만 결국 초과이익 환수 조항이 공모지침서에서 빠졌다"고 덧붙였다. 

 

성남도시개발공사 2개 개발팀의 의견은 당시 유한기 개발본부장을 통해 유동규 기획본부장으로 전달됐다. 공모지침서 작성은 유동규 본부장 직속의 전략사업실에서 주도했다. 개발1팀과 2팀 등 실무팀에 의견을 물은 것이지만 결과적으로 '요식행위'에 불과했던 셈이다.

 

감사원은 지난 2010년 이후 성남시에 대한 감사를 한 차례도 하지 않았다. 이재명 경기지사는 2010년 7월 성남시장으로 취임해 재선에 성공, 2018년 7월까지 8년간 재임했다. 사실상 이재명 경기지사의 성남시장 재임 기간에 대한 감사는 전혀 이루어지지 않은 것이다.

 

이 같은 상황을 감안하면 민간 사업자인 화천대유가 수천억원의 이익을 챙기게 된 것은 절대 '우연'일 수 없는 셈이다. 궁금한 것은 설계 방식이다. 대장동과 유사한 개발사업이 꽤 있지만 화천대유와 같은 '초대박' 사례는 없기 때문이다. 

 

업계에서는 공공의 지분이 과반인 민관 공동출자 법인을 내세워 토지수용으로 땅을 헐값에 확보한 후 정작 이익을 배분할 때는 민간 사업자가 싹쓸이해 가는 구조로 사업이 설계됐기 때문이란 분석을 내놓고 있다. 

 

◆ 대장동 개발사업, 공공 기능 줄이면서 민간 역할 늘리는 도시개발사업 형태

 

택지조성 사업은 택지개발촉진법을 이용한 택지개발사업, 공공주택특별법을 활용하는 공공주택사업, 그리고 도시개발법을 통한 도시개발사업 등 세 가지로 나뉜다. 대장동 사업은 이 가운데 도시개발법에 따라 추진된 도시개발사업이다.

 

택지개발사업이나 공공주택사업은 공공이 주축이 돼 대규모 택지를 조성하는 것이다. 반면 도시개발사업은 공공뿐만 아니라 민간도 자유롭게 참여해 소규모 택지를 개발하는 방식이다.

 

도시개발사업은 이명박 정부인 2008년 도시개발법이 제정되면서 도입됐다. 공공의 기능은 줄이면서 민간의 역할은 늘리는 당시 정부의 기조가 반영됐다. 이 때문에 도시개발사업은 공공, 민간, 민관합동 등 다양한 형태로 추진될 수 있다. 토지 확보 역시 환지뿐만 아니라 수용도 가능하다.

 

택지개발사업이나 공공주택사업은 공공성을 강조하다보니 시간이 오래 걸리는 반면 도시개발사업은 빠르고 수익성 역시 동반한다. 

 

대장동 사업은 민관합동 도시개발사업으로 추진됐다. 민관합동 도시개발사업에 공공의 지분이 민간보다 많으면 원주민으로부터 땅을 수용할 때 완화된 기준을 적용받을 수 있다.

 

대장동 사업은 성남도시개발공사와 화천대유가 '성남의뜰'이라는 시행사를 만들어 추진됐는데, 성남도시개발공사의 지분은 '50%+1주'로 절반이 넘는다. 화천대유의 지분은 단 1%에 불과하다. 이 때문에 대장동 사업은 토지를 원주민으로부터 싼값에 수용할 수 있었다.

 

일반적으로 환지 방식은 원주민에게 다른 땅을 주는 것으로 토지수용보다 수익성이 좋지 못하다. 국토교통부가 김은혜 국민의힘 의원에 제출한 자료에 따르면 지금까지 민관합동 도시개발사업이 추진된 곳은 대장동을 포함해 10곳이다. 그리고 10곳 모두 토지수용 방식으로 사업이 추진된 것으로 확인됐다.

 

대부분의 경우 민관 공동출자 법인은 지방공사 등 공공의 지분이 절반을 넘었다. 일부에서는 민간 지분이 더 많은 곳도 있었다. 하지만 이는 규제 완화 차원의 예외적인 경우였다. 

 

◆ '기형적' 수익 배분 구조···성남도시개발공사 확정이익 외 나머지는 화천대유

 

대장동 사업이 여타 민관합동 도시개발사업과 확연히 다른 것은 '기형적' 수익 배분 구조다. 

 

대부분의 민관합동 도시개발사업에서는 공동출자 법인의 지분만큼 수익을 가져가는 구조로 돼 있다. 의왕 백운지식밸리 사업의 경우 의왕도시공사 등 공공이 50%+1주, 나머지는 민간이 보유하고 있다. 김포 풍무역세권 사업은 공공이 50.1%, 민간이 49.9%의 지분을 갖고 있다. 물론 사업이 끝나면 공공과 민간이 공동출자 법인의 지분만큼 이익을 배당받아 나누게 된다.

 

하지만 사업 과정에서 민간 사업자는 해당 지역에 도로 등 사회간접자본(SOC)을 지어주는 등 공공기여를 하게 된다. 사업 협약을 할 때 민간이 어느 정도의 공공기여를 할 것인지를 두고 협의를 하게 된다. 공공기여를 하고 남은 수익 중 지분만큼 민간이 가져가게 되는 것이다.

 

그런데 대장동 사업을 시행한 성남의뜰 수익 배분 구조는 그렇지 않다. 출자 지분만큼 나누는 것이 아니라 성남도시개발공사가 가져갈 이익을 미리 확정해 놓고, 나머지는 민간이 다 챙길 수 있게 했다. 성남도시개발공사가 우선주 형태로 지분을 가져 이익을 미리 확정시켜 버린 것이다.

 

성남도시개발공사는 대장동 사업이 잘 안 되어도 확정이익을 받을 수 있어 리스크를 없앨 수는 있었다. 하지만 대장동 사업이 초대박을 터트리면서 화천대유가 가져가는 몫이 엄청나게 불어난 것이다.

 

대장동 사업이 분양가상한제 적용을 피하게 되면서 수익은 더욱 커졌다. 성남시나 성남시의 100% 자회사인 성남도시개발공사가 사업을 시행하면 분양가상한제를 적용 받는다. 하지만 민관합동 개발을 내세워 분양가상한제를 피해 갔다.

 

성남도시개발공사가 우선주를 가지게 됨에 따라 사업에 관여하기 어려운 구조가 됐다는 점도 문제다. 다른 개발사업에서는 지방공사 등이 공동출자 법인의 대주주로서 사업에 주도적으로 개입할 수 있다. 하지만 대장동 사업은 그러지 못했다.

 

한 지방자치단체의 도시개발사업 담당자는 "민관 공동출자 법인의 도시개발사업에서는 보통 지분만큼 수익을 나눠 가진다"며 "대장동 사업의 수익 배분 구조는 일반적이지 않은 것이 사실"이라고 말했다. 한마디로 기형적이라는 것이다. 

 

정치권에서는 도시개발사업의 민간 사업자에 대한 수익을 제한하는 방안을 검토해야 한다는 의견이 나오고 있다. 택지개발촉진법에서 하는 것과 같이 도시개발사업에서도 민간 사업자의 수익 상한을 총 사업비의 6%로 제한하는 내용의 도시개발법 개정안이 발의되기도 했다.

 

개발이익 환수 장치를 손질해야 한다는 목소리도 높다. 토지수용을 수반하는 개발사업은 원칙적으로 공공이 수행하게 하거나 개발부담금을 현재의 20∼25%에서 50% 수준으로 높이고, 개발부담금 감면 규정 역시 축소해야 한다는 것이다.

 

【 청년일보=정구영 기자 】